Письмо Минфина России от 12.12.2019 № 02-09-09/97400 "Об отдельных вопросах, связанных с осуществлением внутреннего финансового аудита, а также внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в сфере закупок"

1. В соответствии с пунктом 5 статьи 160.2-1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Закона N 199-ФЗ) действующие в настоящее время порядки осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, принятые соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией, должны быть признаны утратившими силу к 1 января 2020 года.

С 1 января 2020 года внутренний финансовый аудит будет осуществляться в соответствии с федеральными стандартами внутреннего финансового аудита.

При этом до вступления в силу всех федеральных стандартов внутреннего финансового аудита главные администраторы (администраторы) бюджетных средств вправе пользоваться Методическими рекомендациями по осуществлению внутреннего финансового аудита, утвержденными приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. N 822.

Также сообщаем, что проекты федеральных стандартов внутреннего финансового аудита ранее размещались на официальных сайтах Минфина России, www.regulation.gov.ru, ВФКА.РФ, в справочной правовой системе КонсультантПлюс начиная с июля 2019 года.

В настоящее время федеральные стандарты внутреннего финансового аудита "Определения, принципы и задачи внутреннего финансового аудита" и "Права и обязанности должностных лиц (работников) при осуществлении внутреннего финансового аудита" утверждены приказами Минфина России от 21 ноября 2019 г. N 196н и от 21 ноября 2019 г. N 195н, которые также размещены на официальном сайте Минфина России в разделе "Бюджет/Внутренний финансовый контроль и аудит в государственном секторе/Нормативные правовые акты и методические рекомендации".

Кроме того, до конца текущего года планируется утверждение федерального стандарта внутреннего финансового аудита "Основания и порядок организации, случаи и порядок передачи полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита" (в настоящее время проект приказа размещен на официальном сайте www.regulation.gov.ru).

Исходя из пункта 5 статьи 160.2-1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Закона N 199-ФЗ) ведомственные (внутренние) акты по вопросам внутреннего финансового аудита принимают и издают только главные администраторы (администраторы) бюджетных средств, осуществляющие внутренний финансовый аудит.

В целях определения необходимости издания, а также содержания ведомственных (внутренних) актов, способов организации внутреннего финансового аудита следует руководствоваться положениями проекта федерального стандарта внутреннего финансового аудита "Основания и порядок организации, случаи и порядок передачи полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита".

Также сообщаем, что бюджетное полномочие по осуществлению внутреннего финансового аудита введено в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ) и исполняется с 2013 года, поэтому доводы о невозможности организации внутреннего финансового аудита в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях представляются необоснованными.

Учитывая изложенное, дополнительное внесение изменений в БК РФ в части внутреннего финансового аудита не требуется.

2. Законом N 199-ФЗ контроль в сфере закупок, осуществляемый органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, отнесен к полномочиям органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и будет осуществляться в рамках бюджетного законодательства с 1 января 2020 года.

При этом нормами Закона N 199-ФЗ, вступающими в силу с 1 июля 2020 года, предусмотрено осуществление внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в соответствии с федеральными стандартами, утвержденными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и регулирующими в том числе осуществление внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в части контроля в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд.

До вступления в силу указанных положений Закона N 199-ФЗ, то есть в период с 1 января по 1 июля 2020 года, деятельность органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля должна осуществляться в соответствии с утвержденными в соответствии с пунктом 3 статьи 269.2 БК РФ порядками осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю (далее - Порядки осуществления ВГФК), положения которых должны быть приведены в соответствие нормам БК РФ в редакции Закона N 199-ФЗ.

При этом до 1 января 2020 года в соответствии с частью 11 статьи 99 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией должны быть самостоятельно установлены порядки осуществления контроля за соблюдением Закона N 44-ФЗ соответствующими органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Положения указанных порядков после 1 января и до 1 июля 2020 года могут быть в целом сохранены в рамках порядков ВГФК с учетом Общих требований к осуществлению органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), контроля за соблюдением Закона N 44-ФЗ, утвержденных приказом Казначейства России от 12.03.2018 N 14н.

Соответственно, риски возникновения "анархии" в сфере контроля за закупками минимальны.

3. Согласно положениям статьи 270.2 БК РФ под представлением понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных бюджетных нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому бюджетному нарушению:
1) требование об устранении бюджетного нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий;
2) требование о принятии мер по устранению причин и условий бюджетного нарушения в случае невозможности его устранения.

Под предписанием понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля в случае невозможности устранения либо неустранения в установленный в представлении срок бюджетного нарушения при наличии возможности определения суммы причиненного ущерба публично-правовому образованию в результате этого нарушения. Предписание содержит обязательные для исполнения в установленный в предписании срок требования о принятии мер по возмещению причиненного ущерба публично-правовому образованию.

Таким образом, представление направляется объекту контроля по любому выявленному бюджетному нарушению.

В свою очередь, предписание выносится в целях возмещения в бюджет неправомерно использованных бюджетных средств, если соответствующее бюджетное нарушение, указанное в представлении, не устранено или является неустраняемым в установленный в представлении срок.

Таким образом, изначально направляется представление, а в случае его неисполнения или невозможности исполнения в установленный в представлении срок направляется предписание при условии возможности определения суммы ущерба.

При этом в соответствии с частью 27 статьи 99 Закона N 44-ФЗ должностные лица органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля имеют право выдавать обязательные для исполнения предписания только об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, что делает невозможным реализацию результатов контрольных мероприятий в случае причинения ущерба публично-правовому образованию в результате выявленного нарушения. При этом бюджетным законодательством такая возможность предусмотрена.

Также полагаем необходимым отметить, что органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по-прежнему имеют право возбуждать административное делопроизводство в отношении заказчиков, определенных Законом N 44-ФЗ, в том числе бюджетных и автономных учреждений, а также направлять в правоохранительные органы документы, иные материалы и (или) информацию о выявлении фактов совершения действия (бездействия), содержащего признаки состава преступления, подтверждающие такой факт, вне зависимости от норм БК РФ, регулируемых положениями статьи 270.2 БК РФ.

Таким образом, выводы о том, что система контроля "поломана" (в том числе система реагирования органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля при осуществлении контроля в сфере закупок), представляются необоснованными.

4. В соответствии с пунктом 3.2 статьи 270.2 БК РФ (в редакции Закона N 199-ФЗ) по решению органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля срок исполнения представления, предписания органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля может быть продлен в порядке, предусмотренном федеральными стандартами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, но не более одного раза по обращению объекта контроля.

До вступления в силу норм Закона N 199-ФЗ возможность продления срока исполнения представления, предписания органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в бюджетном законодательстве и законодательстве Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд отсутствовала.

Учитывая необходимость проведения анализа практики осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), порядок продления срока исполнения представления, предписания органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля будет утвержден федеральным стандартом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля "Реализация результатов контрольного мероприятия".

Таким образом, механизм продления срока исполнения представления, предписания органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля будет осуществляться после вступления в силу указанного федерального стандарта.

5. Положениями статьи 267.1 БК РФ установлены методы осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, к которым относятся проверка, ревизия, обследование.

Согласно положениям пункта 2 статьи 267.1 БК РФ проверки и ревизии предполагают совершение контрольных действий, комплексных проверок по документальному и фактическому изучению деятельности объекта контроля.

Вместе с тем под обследованием понимаются анализ и оценка состояния определенной сферы деятельности объекта контроля.

Таким образом, форма реализации результатов проводимых органами государственного (муниципального) финансового контроля проверок, ревизий, обследований обусловлена различными задачами и методами их осуществления.

6. Согласно положениям статьи 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля направляются финансовым органам (органам управления государственными внебюджетными фондами) уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

Бюджетная мера принуждения, в соответствии с пунктом 1 статьи 306.2 БК РФ, применяется за совершение бюджетного нарушения, предусмотренного главой 30 БК РФ, на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом), содержащий сведения о выявленных бюджетных нарушениях, предусмотренных главой 30 БК РФ, и об объемах средств, использованных с указанными нарушениями, по каждому бюджетному нарушению (без учета объемов средств, использованных с этими бюджетными нарушениями и возмещенных в доход соответствующего бюджета до направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения).

Таким образом, направление органом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля уведомления о применении бюджетных мер принуждения в адрес органа управления государственным внебюджетным фондом осуществляется по итогам проведения контрольных мероприятий, по результатам которых установлены факты совершения бюджетных нарушений, предусмотренных главой 30 БК РФ (например, в случае установления факта нецелевого использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования, соответственно, уведомление о применении бюджетных мер принуждения направляется Федеральному фонду обязательного медицинского страхования).

При этом нормы о порядке направления органами государственного (муниципального) финансового контроля уведомлений о применении бюджетных мер принуждения в финансовые органы (органы управления государственными внебюджетными фондами) не должны по возможности зависеть от каких-либо изменений норм бюджетного законодательства, устанавливающих состав бюджетных нарушений, процедуры составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, что обеспечивает работоспособность системы регулирования бюджетного контроля.